各种证明，难住社区和居民（关注改革“最后一公里”·聚焦社区治理(上)）

小军师

各种证明，难住社区和居民（关注改革·“最后一公里”·聚焦社区治理(上)）

编者按：“把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”一项改革是否有效，标尺就是群众有没有获得感。改革的“最先一公里”设计到位，还需要“最后一公里”来落实到位。跟群众切身相关的、能看得见摸得着的，正是“最后一公里”的改革。本栏目将聚焦改革终端、群众身边，关注问题、呈现进步，共同推动“最后一公里”更畅通，让群众有更多获得感。

太多证明找社区

居民一头雾水，社区难以承担

家住江西南昌西湖社区的老李说，他去年4月骑电动车时顺路带了一位朋友，车被交警扣了，被怀疑是非法营运。交警部门告知，如果要取回，需社区居委会开具证明：该电动车为居民家用，并未参与非法营运，“有没有营运，社区怎么会知道。但没办法，只能缠着社区盖了章。”

种种证明都得找社区，不少办事的居民也是一头雾水，有时候连他们自己都觉得这不应该。“基本上都是相关单位要求，为了办事只能照做。”一位受访市民说。

南昌殷家巷社区主任殷中民告诉记者，到社区盖章的证明种类大约有近20种，包括低保、计生、房管等。比较多的有家庭状况证明，比如婚姻关系、家庭贫困证明、收入证明、死亡证明、独生子女证明等。而涉及水电、工商、公证等部门的证明最多。而“各个部门往往直接让居民到社区盖章，没有任何文件通知，甚至口头通知也没有。”

类似情况并不少见。据了解，在很多地方，除了低保收入证明、养犬审批、廉租房申请、身体残疾等这些绕不开的“证明”外，夫妻离婚打官司，要社区证明“感情破裂”；卧床老人存折密码丢了，子女办理密码更改，银行让社区开证明；单位招工，要社区出具文字材料证明员工社区表现……辽宁辽阳市一位社区主任回忆，自己遇到最可笑的是，社区居民开公司，拿着房屋产权证，工商局让社区开一个“产权证真实有效证明”。

辽宁本溪市一名社区主任粗略统计，1个多月时间内，社区能盖大大小小近200个章。

权责不符谋减负

很多社区推行改革减负增效，试点“准入制”卡住行政事务

但社区其实难以承担这些证明责任。本溪市一名社区主任说，社区只是基层居民自治组织，无执法权也无调查权，对居民收入多少、买过几套房子、婚否等往往不知情，不少情况下亲属关系等也很难证明。很多地方推进社区治理改革，核心是减负增效。

2014年3月以来，辽宁省辽阳市白塔区推行“社区行政工作准入制”，经筛查，确定有法律规章依据的社区行政事务准入事项23项，其他没有法律法规依据的165项行政工作严禁进入社区。社区行政工作清单制推行近一年，平均每个社区减少70%的行政性事务。

白塔区在2014年3月初下发文件规定：机关各部门和有关团体需要交由社区办理的工作，除法律、法规或党章明确规定应由社区组织承担的，一律实行准入制度；要由一定的组织按照一定的程序审批后方可进入，未经审批不得进入，并列上了保留的23项行政事务目录。

记者翻阅目录发现，保留的23项工作包括社会管理、社会组织登记、婚姻登记证明材料等，都有法律法规规章依据，最低的依据也是辽阳市所发文件。“像是无劣迹证明，现在就直接由派出所开具了。”辽阳市白塔区武圣街道福民社区党组织书记、社区主任王洪杰说。

按规定，临时需社区承接的工作，相关部门需向社区事务管理局申请。由社区事务管理局向群众工作部、区委区政府汇报。批准的再通知各社区实施。

“减负”后的社区，2014年共处理各类服务群众事项1.7万余件。“大量行政工作不用我们做了，可腾出精力服务群众。”王洪杰和社区工作人员将社区内的9个网格每户群众全部走访到位，谁家有困难，哪家孩子该找工作，哪家是孤寡老人，一清二楚。

类似白塔区这样的改革，全国很多社区都在做。据民政部介绍，近年来，一些地方在推进社区治理体制创新的过程中，围绕增强政府治理效能、转变社会治理方式的思路积极探索，坚持减轻负担与提高效率有机结合，专项清理与制度建设有机结合，形成了“清防并举、疏堵结合”的社区减负增效新思路。

减负之后仍困惑

试点对水电、银行、保险等不具效力，居民依然被要求开证明怎么办？

但仍然存在着一些困惑。“这种办法，只是在区一级实行，因为全市没有统一施行，在衔接上会有一些困难；而且规定只对区内行政部门有效，对银行、保险等企业还是不具有效力。”白塔区一些基层社区干部反映，居民去这些地方办事，还是被要求到社区开证明，那证明开不开？如果拒绝，居民怎么办？

白塔区武圣街道党工委书记何晓东认为，现在企业等让社区开具的各种证明较多，有关部门也应该尽快规范。“比如有的老人户籍在这，但人不生活在社区。处理房产时，公证处要求回户籍所在社区证明‘老人有几个子女’，可社区确实不了解。这本来应该是公证处去公安部门调查的事情。”社区干部王晓晨说。还有的保险公司让社区开“是不是受益人”证明。

“这些一方面是责任转嫁，自己怕麻烦或不愿承担责任，把责任推给社区。另一方面，也说明在这些单位，作风还没有根本转变，需要补课。”东北大学文法学院院长张雷教授说，“相关企业可以在业务较多的社区设立社区银行、社区公司等，来解决这个问题。同时，社区负责人也可以通过召开居民代表会等形式，确定哪些证明不能开。”

《 人民日报 》（ 2015年04月01日 04 版）

小军师

证明过多过滥，当止（关注改革“最后一公里”·聚焦社区治理(下)）

居民着急办事，但需要社区开证明的太多，这里面很多都没有依据，社区也没有相应证明和承担责任的能力。社区公章被迫变为证明责任的“万能章”，背后的根源是什么？社区治理改革中面临的这一难题，有何解？

　　滥要证明

　　要求社区盖章的内容，绝大多数没有明确的法规依据

　　黑龙江佳木斯市纪委监察局的一项关于群众办事难的调研报告显示，佳木斯市城区社区目前出具的证明内容涵盖50多项，其中不该由社区出具证明的事项约占总数的2/3。

　　就相关问题，民政部相关工作人员表示，社区居民委员会是基层群众性自治组织，其主要职能是依法组织居民群众开展民主自治活动。从反映情况来看，要求社区盖章的内容五花八门、种类繁多，涉及诸如居民身份、违法犯罪记录、房屋权属、人口伤亡情况、居民亲子关系、居民收入、婚姻状况等，其中绝大多数属于个人隐私或政务数据，多是由于相关部门向社区转嫁职能，明显超出了社区居民委员会能够掌握的信息范围和所承担的职责，也无明确的法律、法规和规定要求。

　　依据《中华人民共和国居民委员会组织法》《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等的规定，社区居民委员会没有调查权、执法权等，没有协助水电有关部门、企业进行调查、协助并盖章的义务。对超出规定职责以外的要求，若有能力协助的，应通过协商实行权随责走、费随事转，否则，社区居民委员会可以明确拒绝。

　　但现实是，居民急着要办事，办事要证明、盖章。有时社区哪怕不了解情况也很可能出个证明。“不盖章，居民说是社区推卸责任，盖出去一个章，就不知道哪天真要吃官司。”江西南昌市殷家巷社区主任殷中民说，“能证明事实的肯定会盖，无法证明的，只能让他们再去找相关部门。”

　　问题根源

　　办事单位和企业转嫁责任、办事流程不规范等为主因

　　民政部相关工作人员说，社区承担了超出职能的盖章等事务，其自治功能必然会削弱。对此，近年来，各级民政部门把社区减负增效作为突破口，推动社区组织职能归位。很多地方通过推行社区公共服务准入制度等措施，有效减负。

　　社区盖章都成了重负，可见群众身上的“章”有多少。比如，外地务工人员申请公租房，需要办理暂住证，房管部门也要求到社区盖章，社区人员表示：“每个社区都有片警，流动人口本来是由派出所来管理。”那么为什么很多这样的事项办理都需要群众再去开证明呢？

　　江西省社会科学院社会学专家邓虹表示，很多事项原本应由相关职能部门之间相互核实，但同级职能部门之间互相推诿，再加上没有明确社区印章管理规定，“皮球”最后都踢到了社区。

　　辽宁本溪市一名社区主任认为，将属于自己负责调查、核实的工作变为让居民自己提供证明，并将责任转嫁给基层社区承担，显示出一些部门单位办事流程没有明确规范、比较随意。

　　而银行、保险等一些让群众开具证明的行为，还有设置门槛之嫌。“保险公司也是经常让社区开具证明的单位。”社区工作者杨晓兰介绍，“比如有的老人过世后，子女到保险公司领取保险，明明有户口本等相应文件，公司还是让子女到社区开具‘是不是其子女，是不是受益人’证明。”

　　东北大学文法学院院长张雷教授认为，大量单位解体之后，有一些原本需要单位来证明的事情，现在转移到了社区，也是社区承担过多证明事项的客观原因之一。

　　解决建议

　　减少审批，基本信息联网管理，规范并公开办事流程

　　证明之滥，有何解？专家认为，大力推进简政放权，减少不必要的审批，同时科学论证进而规范并公布窗口服务单位的办事流程，应该能起到作用。

　　清华大学社会学系教授罗家德认为，各个部门要求社区盖章，一个重要的源头是审批制的泛滥，很多生活上的事情也需要审批，造成行政复杂。如果审批少了，社区盖章自然也就少了。如今大力进行简政放权改革，缩减事前审批，加强事中事后监管，这也应当是今后社区建设的重要方向。

　　邓虹说，职能部门要主动承担起本身职责，同时，政府应出台统一的印章管理制度，严格规定哪些证明由社区盖章确认，哪些证明由涉事职能部门明确。此外，应建立一套居民基本情况大数据库，各职能部门联网管理，除了遏制社区公章乱用的现象，还能方便群众办事，不用为盖章四处跑腿。


　　《 人民日报 》（ 2015年04月02日 04 版）